La creación de un Estado Descentralizado

Diego Portales Cifuentes
Economista

APROBAR PERMITIRÁ DESATAR LAS AMARRAS DEL CENTRALISMO.

El Borrador de la Nueva Constitución ya está escrito, falta armonizarlo y generar las normas transitorias para someterlo a plebiscito. Una de las novedades relevantes es la propuesta de un “Estado Regional”, concepto que expresa la nueva arquitectura de nuestra organización territorial. Por primera vez en dos siglos existe la posibilidad de iniciar un auténtico proceso de traspaso de poder, competencias y recursos en un país de tan alta centralización. Para alcanzar una descentralización exitosa será necesario que ocurran dos procesos simultáneos: uno es desatar las amarras del centralismo, el otro es construir la gobernanza territorial que Chile necesita. Ambos buscan lograr un auténtico desarrollo territorial colaborativo porque como dijo en el año 2009 el maestro catalán Joan Prats “O Chile será descentralizado, o no será desarrollado”. En esta primera parte, observaremos en qué medida la nueva arquitectura institucional puede colaborar a desatar las amarras del centralismo.

AUTONOMÍAS Y COORDINACIÓN. 

Las primeras propuestas en la Comisión Forma de Estado respiraban autonomía. Regiones, comunas, territorios indígenas, territorios especiales, estatutos, asambleas legislativas, finanzas y competencias: todos autónomos. Siendo el principio de la autonomía el primer principio de la descentralización (no hay verdadera descentralización sin autonomía de los nuevos centros de poder); la versión más extrema de la autonomía llevaba inexorablemente a la insularidad, a que cada cual se rascara con sus propias uñas, a desincentivar la cooperación, la coordinación, la solidaridad. En una palabra, la autonomía absoluta llevaba a la mayoría de los territorios a administrar su pobreza.

La versión final del proceso recoge el equilibrio entre autonomía y coordinación. En este sentido, el proceso constituyente fue rico en escuchar diversas voces y en validar propuestas orientadas a una descentralización exitosa. La Comisión Forma de Estado fue la primera en alcanzar un nutrido conjunto de artículos aprobados por los 2/3 del Pleno.

Entre estos destaco el “Consejo de Gobernaciones”. En el provisorio artículo 29 se establece que será presidido por quien ocupe el cargo de presidente de la República y en participarán las y los gobernadores regionales con la misión de coordinar las relaciones entre el Estado Central y las entidades territoriales, velando por el bienestar social y económico equilibrado de la República en su conjunto. 

Entre sus facultades estarán: 

“a) La coordinación, la complementación y la colaboración en la ejecución de políticas públicas en las Regiones; 

1. b) La coordinación económica y presupuestaria entre el Estado y las Regiones Autónomas; 
2. c) Debatir sobre las actuaciones conjuntas de carácter estratégico, que afecten a los ámbitos competenciales estatal y regional, así como velar por el respeto de las autonomías de las entidades territoriales;
3. d) Velar por la correcta aplicación de los principios de equidad, solidaridad y justicia territorial, y de los mecanismos de compensación económica interterritorial”.

El buen funcionamiento del Consejo de Gobernaciones será una condición necesaria, pero no suficiente para romper los nudos. Es importante que ello fluya además por los intersticios de la administración pública, que abra espacios de coordinación con Hacienda, los ministerios sectoriales y los servicios públicos y que aporte al cambio cultural de una sociedad anclada en el centralismo. Lo importante es que si funciona bien dará una señal potente ante las inercias institucionales que prevalecen en Chile.

LA CÁMARA DE LAS REGIONES.

Pero, los avances de la Comisión Forma de Estado no eran completos. Una cosa es la estructura ejecutiva del Estado y otra la maraña legislativa que autoriza el desempeño de directivos y funcionarios públicos. Las primeras señales no eran buenas. La mayoría de la Convención prefería un Congreso Unicameral y odiaba al Senado. En la Comisión de Sistema Político no consideraban que la elección de una sola cámara representativa de la población del país conducía inexorablemente a reforzar el centralismo. La alta concentración poblacional en Santiago es un factor determinante en una agenda legislativa concentrada en los problemas de la capital. El planteamiento de una cámara representativa de los territorios fue ganando conciencias. 

Los defensores del unicameralismo aceptaron, primero un consejo de los territorios, pero un “consejo” aconseja, no legisla. Costó vencer resistencias. Incluso ha habido poderosos intentos por subordinar a la cámara regional en las leyes de relevancia regional. Finalmente, no prosperaron. Se aprobó “la Cámara de las Regiones”, un bicameralismo asimétrico para las leyes de interés general, pero simétrico en materia de leyes de relevancia regional.

Lo anterior es fundamental para el avance de la descentralización. Para distribuir poder no basta con la autonomía de los gobiernos subnacionales, es necesario compartir el poder en el centro. La diferencia fundamental entre el actual Senado y la nueva Cámara es que el primero como Cámara Alta es el objeto del deseo de lo más granado de la clase política, la culminación de una carrera y por tanto el lugar para que políticos de relevancia nacional desembarquen en las regiones para “representarlas”. En cambio, el bicameralismo asimétrico especializa las cámaras; la de diputados será la políticamente más importante, la de regiones será de interés real para quienes viven en los territorios. 

La construcción del “Estado Regional” requerirá aprobar una agenda legislativa densa y compleja. La Cámara regional no solo deberá aprobar los Estatutos Regionales, aquellas normas internas que regularán el funcionamiento de los gobiernos regionales y que deben armonizarse con la Constitución y las leyes. También tendrá un conjunto de atribuciones vinculadas a las llamadas “leyes de acuerdo regional”

Ellas incluyen 

• “las que reformen la Constitución; 

• las que regulen la organización, atribuciones y funcionamiento de los Sistemas de Justicia, del Poder Legislativo y de los órganos autónomos constitucionales;

•  las que regulen los estados de excepción constitucional;

•  las que creen, modifiquen o supriman tributos o exenciones y determinen su progresión y proporcionalidad; 

• las que directamente irroguen al Estado gastos cuya ejecución corresponda a las entidades territoriales; 

• las que implementen el derecho a la salud, derecho a la educación y derecho a la vivienda;

•  la de Presupuestos; 

• las que aprueben el Estatuto Regional; 

• las que regulen la elección, designación, competencias, atribuciones y procedimientos de los órganos y autoridades de las entidades territoriales; 

• las que establezcan o alteren la división político-administrativa del país;

•  las que establezcan los mecanismos de distribución fiscal y presupuestaria, y otros mecanismos de compensación económica entre las distintas entidades territoriales;

• las que autoricen la celebración de operaciones que comprometan la responsabilidad patrimonial de las entidades territoriales; 

• las que autoricen a las entidades territoriales la creación de empresas públicas; 

• las que deleguen potestades legislativas en conformidad al artículo 31 Nº12 de esta Constitución; 

• las que regulen la planificación territorial y urbanística y su ejecución; 

• las que regulen la protección del medio ambiente; 

• las que regulen las votaciones populares y escrutinios; 

• las que regulen las organizaciones políticas, 

• y las demás que esta Constitución califique como de acuerdo regional”.

Además, hay que subrayar una importante innovación: los representantes regionales deberán dar cuenta de sus tareas en la Asamblea Regional. Esto refuerza la idea que estos parlamentarios se deben a sus territorios y tienen como misión hacer los cambios legales que den vida al proceso de descentralización.

Coordinación ejecutiva y participación en los procesos legislativos serán dos palancas potentes para iniciar y consolidar la construcción de un Estado descentralizado. Dejo pendiente la contraparte; cómo deberían los gobiernos subnacionales hacerse cargo de sus nuevas responsabilidades.