Neoestructuralismo y política económica: Entrevista a Osvaldo Sunkel

Joaquín Fernández , Redseca.cl

Osvaldo Sunkel nació en Puerto Montt, Chile, en 1929. Economista de la Universidad de Chile, realizó estudios de postgrado en la CEPAL y en la London School of Economics. Es considerado uno de los principales exponentes del pensamiento económico estructuralista. Se desempeñó por largos años como funcionario de la CEPAL, llegando a ser director de su oficina en Brasil y del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social. También se ha desempeñado como docente e investigador en la Universidad De Chile, el Institute of Development Studies de la Universidad de Sussex, y  la Corporación de Investigaciones para el Desarrollo (CINDE). Entre sus publicaciones destacan: El Subdesarrollo Latinoamericano y la Teoría del Desarrollo, (1970, en coautoría con Pedro Paz), Debt and  Development Crises in Latin America, the End of an Illusion, (1986, en coautoría Stephany Griffith-Jones), El desarrollo desde dentro:  un enfoque neostructuralista para América Latina (1991), Rebuilding Capitalism:  Alternative Roads after Socialism and Dirigisme (1994), Sustentabilidad Ambiental del Crecimiento Económico Chileno (1997), Globalization and the New Regionalism (2000).

JF: ¿Cómo vivió usted la crisis del pensamiento económico estructuralista y el ascenso de la hegemonía neoliberal?

OS: Eso está descrito, en un libro que escribimos junto con Steph Griffit-Jones, sobre el desarrollo en la crisis de la deuda en los años 80. La tesis que nosotros sosteníamos ahí, fue que el periodo de sustitución de importaciones o desarrollo Estado-céntrico, como a mí me gusta llamarlo, cumplió un ciclo: Dicho período llegó a tener un auge muy importante que generó las bases del desarrollo moderno,  en muchas de las economías latinoamericanas. Pero entró en una serie de contradicciones y conflictos. Desequilibrios externos, desequilibrios financieros e inflacionarios. Estos que se derivaron en varios de los países en problemas de revueltas sociales. En fin, se agotó  esa etapa. En parte al agotarse esas posibilidades de desarrollo industrial de sustitutivo, y, en parte, por un problema más político que se estaban dando. Yo, por lo demás pienso, y eso lo he ido desarrollando con los años, que hay ciclos que dan ciertas condiciones estructurales que permiten los procesos de evolución, crecimiento y transformación. Pero de cierto modo, le empiezan a quedar corto los pantalones al niño cuando llega a los dieciocho años, y tiene que cambiar de ropaje, porque ya no puede seguir. Son las condiciones estructurales las que se empiezan a entorpecer la posibilidad de seguir avanzando y se requieren, entonces de cambios estructurales.

JF: ¿Cuáles fueron los signos de ese cambio?

OS: Eso empezó ya, en la literatura a mediados de la década de los sesenta. Hubo todo un debate importante en la propia CEPAL, entre los propios cepalinos, sobre dificultades de seguir creciendo, sobre la base del mercado nacional. ¡Ah! Y bueno, entre paréntesis, aparecieron las corporaciones transnacionales en lo que eran mercados protegidos para la industria nacional. Las transnacionales se saltaban las barreras y comenzaban a sustituir  a la propia industria nacional. Y desde  ahí surgió interés por las corporaciones transnacionales.

JF: ¿Cómo se reformuló el pensamiento estrcuturalista? ¿Cómo surgió el neoestructuralismo?

OS: Surgió hacia mediados o fines de los 80, en que varios economistas de la CEPAL empezamos  a reconocer que el estructuralismo descuidó un tema muy importante. Por ejemplo, hice un mea culpa personal. Yo había trabajado el tema inflación, descartando prácticamente la importancia de la política monetaria, diciendo que la inflación surge de otras causas estructurales, y  a mí esta explicación se me fue de las manos. Digamos en ese contraste entre el monetarismo y el estructuralismo se habían radicalizado las posiciones. Y entonces con la crisis de la deuda externa a comienzos de los años 80, vino una reconsideración, una percepción de que los temas financieros-monetarios son evidentemente muy importantes y no se deben descuidar. Que una economía que se desequilibra y se descontrola, con inflaciones muy altas pierde toda posibilidad de racionalidad. Los empresarios ya no tienen horizonte, ni inversiones, etc. Entonces, hubo un reconocimiento por parte, digamos del campo nuestro, estructuralista, de que estábamos demasiado dedicados al largo plazo, demasiado énfasis en temas estructurales, pero con demasiado poco énfasis en tema de política monetaria y la política fiscal.  Por otra parte, surgió una crítica del exceso del neoliberalismo. El neoliberalismo ya uno empieza a darse cuenta, en el fondo, que deseaba despejar la cancha de toda intervención estatal. Dejaba al mercado a cargo del desarrollo. Ahí  surgió entonces un pensamiento, que reconociendo la importancia del funcionamiento del mercado, no lo idolatra. No hay que endiosar ni al Estado ni al mercado, yo creo que esas fueron posiciones que condujeron a una falta de intercambio y comunicación. En ese contexto, surgió partir de los 90, un libro muy importante. En esa obra fue un documento de la CEPAL, del año 90, que se llamaba “Transformación productiva con equidad”, que, cuyo autor principal fue Fernando Fanjzylber, un economista que murió desgraciadamente muy joven, pocos años después.

JF: Este giro en las ideas ¿Implicaba modificar la noción de desarrollo hacia adentro?

OS: Así es, y es en un libro que yo edité, junto con un grupo de economistas, en el año 91 donde desarrollamos la noción de  “desarrollo desde adentro”. Releyendo a Prebisch, descubrí que la traducción que se hizo de sus trabajos originales hablaba de la necesidad de generar mecanismos de desarrollo que permitieran aprovechar las ventajas del comercio internacional hacia afuera. Entonces ahí usé un juego de palabras. Con anterioridad, Aníbal Pinto y nosotros, habíamos hablado de  “desarrollo hacia dentro”, y yo dije “no”, el desarrollo tiene que ser desde adentro, pero hacia adentro y hacia afuera. Hacia afuera es indispensable, y hacia adentro, por supuesto también. Ese fue el juego de palabras, que tiene que haber un impulso autónomo e interno, que promueva la integración de la economía nacional y de la economía internacional.

JF: ¿Estos cambios en el pensamiento estructuralista han afectado la noción de dependencia?

OS: ¡No! porque la noción de dependencia era como, que se estaban apropiando de las oportunidades que nosotros tenemos, o se lo estamos dejando. Entonces, hay que buscar nuevas formas de asociación que nos permitan tener algún grado de ingerencia en lo que va a resultar. Así como la actividad de ProChile, o los tratados de libre comercio, etc. El Estado les abre el camino a la empresa privada, en nuevas regiones. Por Ejemplo. No sé si se le habría ocurrido, por sí solo, a la empresa privada chilena iniciar exportaciones a China, porque hay un costo inicial de desarrollar esa vía de comunicación que no lo puede asumir una empresa privada por sí sola.

JF: Dentro de las propuestas neoestructuralistas ¿Cómo pasaron a asumir el tema de la industrialización?

OS: Ahí hubo un giro importante. Cuando hablábamos de la industrialización en la década de los 50, nos referíamos a la industria manufacturera y a la industria pesada: Porque ese era el sector que no había. Todo, todo lo que era manufacturado prácticamente se importaba, salvo textiles, calzados, par de cosas ésas. Pero yo creo que ahí hubo un giro importante, porque hoy día todo se está industrializando: la agricultura, la pesca. O sea, aquí hay una especie de confusión de concepto. En inglés, “industry”, quiere decir “esfuerzo”. No quiere decir necesariamente que sea industria pesada. Los que siguen hablando de que hay que industrializarse, han perdido un poco el norte, porque lo que hay que hacer es incorporar innovación tecnológica en todo. En los servicios, en el turismo, en la pesca, en la industria maderera, en la agricultura. Una  prueba de eso es, precisamente, la tremenda expansión de la industria chilena. O sea, la industria vitivinícola, por ejemplo. Es una industria de alta tecnología, de alto contenido de conocimiento científico.

JF: ¿El Estado tiene un rol importante en ese proceso?

OS: ¡Claro que sí! Sí sin duda. Porque ¿quien puede hacer la preinversión?. No lo va a hacer la industria, sobre todo si puede estar siempre comprando tecnología. El caso de la fundación Chile, yo creo que es muy ilustrativo. Cómo nace la industria del salmón. Nace como una actividad piloto,  a partir de la cual, se demuestra la posibilidad de que eso adquiera ventajas comparativas y pueda ser rentable para la empresa privada. El concepto es muy similar, pero el procedimiento es distinto. Antes, digamos, uno decía: Chile tiene que desarrollar la industria siderúrgica; ya, se crea una empresa estatal para desarrollar la industria siderúrgica. En cambio ahora se dice: Chile tiene condiciones para el salmón; vamos a investigar, vamos a gastar un par de millones de dólares en investigar si eso tiene realmente posibilidades, y si se demuestra el mínimo posibilidades, bueno, entonces se lo propondremos a la empresa privada. Se fija que hay una actividad pública. Hay un interés público y una preinversión, que hace posible, si la empresa privada no lo ha detectado, ver que hay un filón que conviene desarrollar. Yo creo que ese es el principal papel, desde el punto de vista productivo, del Estado. Es ayudar a percibir oportunidades, ayudar a financiar gastos de preinversión, a proporcionar financiamiento para inversión de largo plazo. Es por ahí por donde va el neodesarrollo.

JF: ¿Cual su opinión sobre rol y la actuación de la CORFO en la actualidad?

OS: Yo creo que la CORFO debería tener un papel muchísimo más importante en el desarrollo de la mediana y pequeña empresa, de la microempresa; que es donde está el gran retraso del desarrollo industrial chileno, del desarrollo productivo chileno. Hoy día, hay, no sé, cinco o seis mil empresas grandes que producen cerca del 70% del producto nacional, y hay 600000 u 80000 empresas medianas, pequeñas y micro, con una productividad ínfima, que producen un 20 o 30%, pero que emplean el 60% de la gente. Entonces ¿cómo levantar la productividad de esos sectores? Sólo a través de agencias como la CORFO. La CORFO tiene múltiples programas de este tipo, pero son muy menores. Los recursos destinados a ésos son mínimos, las ataduras burocráticas y todo lo demás complican mucho. En todo caso, tengo la impresión que los empresarios, ahora, están empezando a descubrir que éstos son instrumentos que pueden ser utilizables y que es interesante utilizar. Los propios empresarios, porque saben que necesitan apoyo para desarrollar nuevas actividades, para hacer inversiones en ciencia y tecnología.

JF: ¿Qué Juicio tiene sobre los veinte años de política económica de la Concertación?

OS: Yo tengo dos opiniones bien diferentes. Yo creo que la Concertación, para no generar ruido, demasiado ruido, asumió la concepción neoliberal económica en una forma exagerada, por una parte. Pero por otra parte, se dio cuenta, obviamente, que en la parte social del régimen militar era atroz. Entonces, desde el comienzo se planteó un gran programa de aumento de impuesto y aumento de gasto social y diferentes mecanismos, instituciones y programas de apoyo a los sectores menos favorecidos. Pero por el lado productivo, que  uno hubiera esperado desarrollar un esfuerzo grande por resucitar a la CORFO. Por  darle mucho más facilidades a la Fundación Chile. Pero no se hizo eso. Eso entró en conflicto con los economistas más “conservadores” de la Concertación. Y yo creo que produjo una situación muy en donde tenemos impresionantes programas de desarrollo social, pero muy poca inversión en el desarrollo productivo, sobre todo en los sectores de mediana y pequeña actividad industrial. Y eso va empezar a cobrar a la cuenta al país. La política social  Nos pareció una política adecuada, pero lo que pasa es que uno no puede seguir eternamente ampliando el gasto social por dos razones: Una porque va a llegar un momento en que el fisco no va dar. Entonces hay que aumentar impuesto, que es un conflicto serio, o reducir el gasto social. Y por otra parte, tampoco yo creo que es sano que una gran parte de la población dependa casi enteramente de los ingresos del Estado. Tenemos que en el quintil de ingresos más bajos, la proporción de ingresos que derivan del trabajo ya es menor que la mitad, más de la mitad puede llegar a depender de distintos tipos de programas sociales.

J.F: ¿Cree necesaria la aplicación de una reforma tributaria en Chile?

OS: Yo creo que es necesario.  Desde luego, la carga tributaria es baja. Y está casi enteramente sobre los hombros de los sectores de menores ingresos. La distribución del ingreso en Chile, antes de los impuestos es mejor que después de los impuestos. En lugar de que el Estado la redistribuya, como el caso en Europa, en Estados Unidos.

Esta entrevista tuvo lugar el 4 de noviembre de 2010 en Santiago de Chile, en los estudios de televisión de la Universidad Finis Terrae. La entrevista se enmarca en una serie de entrevistas testimoniales realizadas al economista por el Equipo de Investigadores del CIDOC, Centro de Investigación y Documentación en Historia del Chile Contemporáneo de la Escuela de Historia de la Universidad Finis Terrae. (http://cidoc.uft.cl/)