El debate surgió públicamente el año 2002 por la necesidad de cobrar alguna compensación por la extracción de los recursos mineros, que según establece la constitución pertenecen al Estado. En esta línea el gobierno presentó el proyecto de ley “Royalty 1”, el cual fue ingresado a la Cámara de Diputados el 6 de julio del 2004. Este proyecto planteaba una regalía minera ad valorem que representaba el 3% de la venta neta anual para la minería metálica y un 1% de la venta neta anual para la minería no metálica. La tramitación de este proyecto se detuvo en agosto del 2004 porque no logró el quórum necesario para ser aprobado.
El segundo proyecto de ley que fue ingresado por el gobierno, “Royalty 2”, ingresó a la Cámara de Diputados el 4 de enero de 2005 y hoy es la actual ley vigente en la materia (ley de impuesto especifico a la minería N° 20.026). El texto establece un tributo “impuesto especifico” que varia entre el 0.5% y el 5% de la renta operacional según la producción de las empresas.
Diferencia entre un royalty y el actual impuesto específico aplicado a la minería
La ley vigente N° 20.026 no es un royalty sino un impuesto específico al que se le denomina royalty por que el motivo de su aprobación fue el establecer un royalty para el Estado. La diferencia es clara dado que un royalty, aplicado conceptualmente al tema minero, es la renta que debe recibir el Estado por ser dueño de un factor productivo (las minas). Los impuestos, a diferencia del royalty, son transferencias que al igual que los subsidios se hacen entre el Estado y los sectores institucionales (hogares, empresas, sector financiero, etc.), por ejemplo, transferencias desde las empresas al Estado como impuestos o desde el Estado a las empresas como subsidios. La potestad del Estado de cobrar impuestos se aplica a todos los sectores institucionales sin que sea necesario que este tenga la propiedad de algún factor productivo, simplemente es un derecho que posee a razón de su subsistencia y salvaguarda de su soberanía. El primer proyecto de ley, “Royalty 1” que fue rechazado por el parlamento, reunía las características de un royalty, o regalía en español, dado que sin interiorizar en lo optimo de su tasa, establecía una renta que provenía de las empresas a razón del pago de una renta al Estado como compensación por la extracción de los recursos mineros, lo que quiere decir que el pago entregado por las empresas al Estado provendría directamente de la distribución del ingreso.
Realidad económica actual de la minería en Chile.
En esta sección se presentan las condiciones económicas actuales de la minería chilena para desarrollar una visión de las posibilidades de cobrar una regalía o una modificación del impuesto especifico. Luego se comparan estas condiciones con las que enfrentadas en los años que se discutió el royalty y aprobó la ley de impuesto especifico. Este análisis se hace principalmente en base a la industria del cobre dada la importancia de este recurso en la minería y además por razones prácticas dado que las empresas que explotan cobre son las empresas que en su mayoría explotan el resto de minerales metálicos ya sea molibdeno, oro, plata, etc.
En los últimos años el precio del cobre ha alcanzado valores históricos, US$ 2,95 la libra en promedio entre los años 2006 y 2009. Además en lo que va del 2010 el precio del metal promedia los US$ 3,2 la libra. Este nivel de precios parece mantenerse a futuro dado que los precios de mediano plazo llevan una tendencia creciente en los últimos años, siendo el último precio de referencia para el presupuesto 2010 US$ 2,66 la libra. Esto significa, que en promedio, para los diez años posteriores se prevé que el precio del cobre promedie este precio. A continuación, se presentan gráficamente los precios promedios anuales corrientes del cobre y los precios de la serie de mediano plazo.
Ingresos, utilidades e impuestos
Gracias a los altos precios del cobre las empresas han mantenido el último tiempo utilidades extranormales. Estas utilidades alcanzan entre los años 2006 y 2008 los MMUS$ 39.119, representando en promedio el 53,5% del ingreso por ventas.
En el último tiempo las empresas han trabajado holgadamente con márgenes operacionales que en promedio para los años 2006-2008 han sido del orden del 64,5%, lo que representa en valor nominal MMUS$ 47.107. Este margen representa el valor de las ventas del sector deducido todos los gastos operacionales asociados, incluso la depreciación, por lo que al no existir una renta asociada al Estado se trabaja con la lógica que todo este resultado es retorno de capital.
La figura 4 muestra la composición de la distribución de las ventas de las empresas. Se observa que la mayor parte son utilidades netas de las empresas (utilidades después de impuestos). Incluso estas utilidades superan con creces los costos totales que incluyen costos de explotación, gastos de administración y ventas y la depreciación del año correspondiente, dado que en promedio para los tres años en cuestión las utilidades netas representan el 53.5% y los costos 33.9% . Los impuestos representan en promedio un 12.4% lo que incluye el aporte del impuesto especifico a la minería.
Aportes al fisco de Codelco y la minería privada
los aportes de Codelco y las mineras privadas al fisco difieren ampliamente, es así como Codelco, además de aportar con el impuesto de primera categoría (17%), que están afectas todas las empresas productivas, además está obligado a aportar con el 40% de las utilidades que pagan todas las empresas públicas y el 10% de las ventas a las fuerzas armadas. Adicionalmente al ser el fisco el dueño de Codelco, puede retirar utilidades en el momento que lo considere pertinente. Por su parte las privadas aportan con el impuesto de primera categoría (17%) y un impuesto global complementario o adicional.
Codelco aportó en total para los años, 2006, 2007 y 2008, MMUS$ 8.334, MMUS$ 7.933 y MMUS$ 6.829 respectivamente. El desglose de los aportes se presenta en la figura 5.
La minería privada por concepto de impuesto a la renta para los años 2006, 2007 y 2008, aportó al fisco, MMUS$ 6.506, MMUS$ 6.132 y MMUS$ 4.865 respectivamente. Estos montos incluyen el pago de impuesto específico por lo que hubo que restarlo, para saber el aporte del impuesto de primera categoría. Hay que hacer notar que el año 2006 y 2007, la mayoría de las empresas ocupó de crédito el impuesto especifico sobre el de primera categoría por lo que en esos años se desprende que lo que disminuyó fue este último impuesto. Los aportes del impuesto de primera categoría son: MMUS$ 2.833, MMUS$ 2.839, MMUS$ 1.794 para los años 2006, 2007, 2008 respectivamente.
El otro aporte de la minería privada es el impuesto adicional que grava los dividendos distribuidos a inversores extranjeros. Solo se habla de adicional porque casi la totalidad de las empresas afectas a la ley son de origen foráneo y el resto son del Estado. La minería privada para el periodo estudiado 2006, 2007, 2008 ha pagado por este concepto MMUS$ 3.100 MMUS$ 2700 y MMUS$ 2.623 respectivamente.
Las cifras desagregadas por cada tipo de aporte se presentan a continuación:
Implicancias jurídicas y económicas del cobro de un royalty para el Estado
En lo jurídico
Para generar el cobro de una regalía o renta se hace necesario tener la propiedad de un factor productivo. En la lógica de un royalty a la minería, el Estado debe acreditar su dominio o propiedad sobre estas. En esta línea la Constitución otorga al Estado en su artículo 19, Nº 24, inciso 6 «el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas». Este artículo de la Constitución es lo suficientemente explicito pero por alguna razón hay personas que le atribuyen la propiedad de las minas a las empresas que poseen la concesión. En esta línea es bueno aclarar porque las empresas no pueden ser dueñas de las minas. Si el constituyente atribuyó al Estado el dominio exclusivo sobre todas las minas, descubiertas y por descubrir y además hubiese atribuido el mismo derecho de dominio a una empresa determinada, ambos a la vez, simplemente no podría hablarse de dominio exclusivo y la disposición constitucional sería ilógica. Así, dos derechos de dominio a favor de dos personas sobre una misma mina, serían derechos de idéntica naturaleza (de propiedad), que no pueden ser ejercidos por dos titulares distintos. En resumen, los derechos reales de una misma especie sobre un mismo bien simplemente no pueden coexistir en manos de dos titulares distintos, sean ellos el Estado y un tercero, o sean ellos dos personas naturales o jurídicas. Estas aseveraciones no son opuestas a los derechos de las empresas dado que las minas pueden ser objeto de concesión de exploración o de explotación. Así, cuando las empresas obtienen la concesión por los medios que establece la ley, entonces se convierten en titular de un derecho real inmueble distinto del derecho de dominio que sigue ostentando el Estado. Este derecho real inmueble es el de concesión minera, el cual en cuanto especie de propiedad, es también exclusivo.
En lo económico
El cobro royalty tiene bases económicas desarrolladas dado que busca que las empresas que explotan los recursos mineros internalicen la renta que le corresponde al Estado. Esta renta no se calcula de manera a priori sino que se determina en base a los precios de mercado. La forma es determinar un precio sombra sobre este, que incluya los pagos a todos los factores productivos, dueños de las materias primas, remuneraciones, y además un retorno de capital normal, que es el pago del factor capital. Por lo que el royalty se orienta a la renta “sobrenormal” del capital. Este hecho genera que un cobro de royalty no produce desincentivo a la inversión dado que asegura un retorno normal. En este caso sería una rentabilidad de mercado en base a las cotizaciones de las acciones de las casas matrices más un spread asociado al riesgo país.
Externalidades negativas de omitir el royalty
Subsidio mal asignado:
El establecimiento de un royalty genera que las empresas paguen la renta del recurso, por lo que internalizan los costos reales de la actividad. En el caso que no lo paguen el Estado esta subsidiando al sector, que opera claramente con utilidades sobrenormales, lo que genera un costo de oportunidad asociado a otros sectores que realmente necesitan subsidios.
Sobreexplotación:
Al no cobrar royalty se incentiva la sobrexplotación dado que las empresas están conscientes de que el royalty debió haber sido incorporado desde un comienzo en sus funciones de costos, lo que genera un ahorro ficticio. Este ahorro genera sobreganancias que van a ser aprovechadas al máximo en el margen de tiempo que les quede sin regalía. Este punto es importante dado que la ley de impuesto específico establece restricciones sobre establecer regalías en un horizonte de tiempo de 15 años. El mensaje implícito con la ley es de sobreexplotar el recurso en el tiempo que no exista regalía.
