Eugenio Alcamán
Programa Indígena-Instituto Igualdad
Estamos viviendo una nueva fase en el pensamiento de la política indígena originado por las normas de la propuesta de nueva Constitución y el debate público suscitado. Esta política que tiene una larga historia. Solo en la época republicana ésta ha tenido varias fases y expresada en una legislación correspondiente y únicamente referida al pueblo mapuche, salvo la Ley Indígena vigente. La legislación representaba el imaginario que tenía la clase dirigente respecto del pueblo mapuche y los fines y medios que se deseaban conseguir de éstos. Algunos autores denominan a esta política como indigenista, contrariamente al uso que actualmente que le da a este término. La política indigenista definida no como la manifestación del pensamiento indígena, sino una reflexión criolla y mestiza sobre los indígenas. Esta fue precisamente el origen de la legislación relativa, inclusive la única mención de rango constitucional de 1823: una legislación elaborada por no indígenas según los propósitos que éstos deseaban conseguir. Así, toda la legislación tuvo como objetos las tierras mapuches (su titulación, división, enajenación y restitución, según fuese la legislación indigenista). El reconocimiento y protección de sus culturas, idiomas, religiosidad e instituciones no fue considerada, pese a las sistemáticas demandas de sus autoridades tradicionales y dirigencia.
La notable excepción de este rumbo de la política sobre los mapuches la constituye la decisión del Presidente Salvador Allende de formular una nueva política indígena propiamente tal, emanada de la participación y formulación de las propias organizaciones representativas del pueblo mapuche. Esta nueva ley fue el resultado de dos grandes Congresos Mapuches (Ercilla, 1969 y Temuco, 1970). Allende recibió, en un acto masivo efectuado en el Estadio Municipal de Temuco en diciembre de 1970, el anteproyecto de ley por parte de los representantes mapuches. Mientras, solo dos meses después, en enero de 1971 el Presidente Allende crea la Comisión de Restitución de Tierras Usurpadas dirigida a responder las demandas de restitución de las tierras de las comunidades mapuches comprendidas en los Títulos de Merced. La Comisión debía a estudiar cada uno de los casos, remensurando las tierras efectivamente poseídas y comparándolas con la superficie establecida en el Título de Merced. Mediante una circular, el vicepresidente ejecutivo de la CORA informaba, el 22 de septiembre de 1971, la suscripción de un Convenio entre la CORA y el DASIN instruyendo que los terrenos expropiados por la CORA que estuviesen comprendidos en los Títulos de Merced fuesen entregados a las comunidades mapuches respectivas.
La prometida Ley Indígena fue publicada el 26 de octubre de 1972, con el número 17.729, en menos de dos años de anunciada a los dirigentes mapuches. El proyecto enviado por el Ejecutivo sería modificado sustancialmente en el Congreso Nacional y no respondería, por lo tanto, a todas las expectativas de las organizaciones mapuches, así como del propio gobierno. De todas maneras, la ley creaba una nueva institucionalidad indígena, un programa de créditos y asistencia técnica, hogares estudiantiles y becas indígenas. Mientras, el gobierno de la Unidad Popular cumpliría con la restitución de las tierras usurpadas comprendidas en los Títulos de Merced a través del Convenio DASIN-CORA mediante la aplicación de dicha ley y la ampliación de las tierras a través de la incorporación en la reforma agraria con la aplicación de la Ley de Reforma Agraria Nº 16.640.
La Ley Nº 19.253, actualmente vigente, llamada en propiedad Ley Indígena por cuanto también fue elaborada con participación de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, no solamente mapuches, continúa en gran medida con las orientaciones de la Ley Nº 17.729. Contempla también la restitución de las tierras usurpadas mediante compra y la ampliación a través de subsidio, además de la creación de una institucionalidad indígena después de la disolución de la anterior en la dictadura.
Estas dos leyes no solamente son las únicas que emanaron de la participación de las organizaciones representativas, sino que contienen en medida importante sus demandas en dichos momentos históricos. Estas legislaciones deben ser evaluadas de acuerdo a las demandas de estas organizaciones en dichos momentos. Las demandas actuales se expandieron. Paulatinamente se fueron consolidando desde fines de la década de los años 1980. Algunos intelectuales mapuches han intentado trazar la trayectoria política de este movimiento hasta la actualidad. Sin embargo, se omiten dos antecedentes determinantes de la formulación de las actuales demandas. Primero, la emergencia de un movimiento internacional indígena de derechos indígenas que, iniciado por las organizaciones de las primeras naciones de Canadá (First Nations) y Estados Unidos, que demandaba el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas basada en el derecho a la libre determinación, la autonomía política y el autogobierno indígena. Las naciones indígenas que ya entonces ejercían la libre determinación, como las naciones indígenas de Estados Unidos y Nueva Zelanda, demandaban el ejercicio de la soberanía. Segundo, el surgimiento de un derecho internacional de los pueblos en el Sistema de las Naciones Unidas a partir del monumental “Estudio del Problema de la Discriminación contra las Poblaciones Indígenas” por el Relator Especial José R. Martínez Cobo. Tercero, finalmente, el surgimiento de un movimiento mapuche, representado por el Consejo de Todas las Tierras (Aukiñ Wallmapu Ngulam), que participa activamente del movimiento internacional indígena de derechos indígenas, los debates y formulación sobre los derechos de los pueblos indígenas desde mediados de la década de los años 1980 que finalizarán con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (aprobada por la Asamblea General de la Naciones Unidas en 2007, con el voto favorable de Chile) y con la socialización de las normas internacionales sobre derechos indígenas entre las comunidades mapuches. Ciertamente que los efectos cognoscitivos de estas normas en el mundo mapuche es un asunto a medir.
La Ley Indígena vigente tuvo el efecto, entre otros logros y también de cuestionamientos, de crear una conciencia sobre la condición multicultural de Chile. La multiculturalidad entendida como el reconocimiento de que, en el Estado de Chile, entre sus fronteras nacionales, existían pueblos indígenas que se evidenciaba en sus manifestaciones religiosas, prácticas culturales, instituciones, determinados léxicos y aspectos de la historia, especialmente del pueblo mapuche. Los medios de comunicación –la televisión, especialmente–, contribuyeron al conocimiento de los pueblos indígenas, sus prácticas y tradiciones. ¿Qué imagen se formaron los no indígenas de estas “expresiones simbólicas de la multiculturalidad” es un asunto por conocer? Muchas interrogantes han surgido a este respecto en estos días de debate sobre los derechos indígenas a propósito de la propuesta de nueva Constitución entre dirigentes e intelectuales mapuches.
El reconocimiento cognoscitivo del Chile multicultural no implica el reconocimiento cognoscitivo de los derechos de los pueblos indígenas. A más del reconocimiento de unos derechos culturales y, por extensión, la formación de la tolerancia hacia la diversidad cultural. Mas no de sus derechos territoriales y políticos. La organización nacional mapuche Admapu en la década de los años 1980 denominaba a estos derechos como “derechos históricos”. Esta denominación hacía referencia a que existían determinados derechos que emanaban de la historia mapuche. Precisamente las normas internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas emanan de la historia de colonización y del sometimiento a una condición subalterna de los pueblos indígenas, especialmente por los Estados nacionales.
El conjunto de normas dispuestas en la propuesta de nueva Constitución aborda estos “derechos históricos”, esto es, derechos territoriales y políticos, especialmente. La inclusión de estos tipos de derechos en la propuesta constitucional es completamente inédita. Por las reacciones luego de divulgarse y debatirse varios de los derechos indígenas pareciera que la sociedad chilena, los no indígenas, recién estuvieran sabiendo que los indígenas tienen derecho a derechos determinados más allá y desde los definitorios a la multiculturalidad.
La mayoría de los derechos incluidos en la propuesta de nueva Constitución implican una modificación de la forma de Estado construida progresivamente desde los primeros años posindependencia e instalada minuciosamente en el inconsciente colectivo de los chilenos. Las reacciones de muchos chilenos responden a estas construcciones ideológicas instaladas durante dos siglos. La forma de Estado adoptada por la clase oligarca en el siglo XIX, el Estado-nación, fue tomada del modelo de Estado nacido de la Revolución Francesa, introducida por los jacobinos, una corriente del movimiento revolucionario.
La tradición jacobina propugna la indivisibilidad de la nación en base de la uniformidad administrativa, jurídica y política del territorio nacional, algo que implicaría, en consecuencia, la defensa de un Estado fuerte y centralizado, y la uniformidad cultural mediante la eliminación de los particularismos internos, además del sufragio universal, pero masculino. «La República Francesa es una e indivisible», se inscribió en la primera Constitución de 1793, y sigue vigente hoy en día. Varias constituciones latinoamericanas inscribieron esta misma sentencia en sus constituciones políticas en sus primeros artículos. Las sucesivas constituciones de Chile desde la de 1823 representaron esta ideología política señalando que la nación es unitaria o indivisible. La nación era asimilada como una coincidencia al Estado, la nación estatal. Esta forma de construcción del Estado niega la existencia política de los pueblos indígenas y de minorías nacionales como titulares de derechos colectivos como entidades subnacionales. El multiculturalismo como una política legal, precisamente, surgió como una respuesta a esta negación a reconocer la existencia de los pueblos indígenas y de las minorías nacionales o minorías históricas. Aunque el multiculturalismo relativo a los pueblos indígenas, las minorías nacionales y los inmigrantes, respectivamente, es diferente –conviene precisar.
Varias constituciones de países latinoamericanos han tomado dos caminos para la superación de la tradición jacobinista y dar cuenta del “fenómeno etnocultural” existente previamente a la formación del Estado, especialmente en la “segunda oleada de reformas” de la década de los años 1990. México y Colombia integran el reconocimiento de la existencia de los pueblos indígenas dentro de la nación, de la categoría política e ideológica de nación. Mientras que las de Ecuador y Bolivia en el Estado. La “innovación latinoamericana” de inclusión constitucional de los pueblos indígenas modifica sustancialmente la larga tradición ideológica jacobinista de Estado-nación como construcción política negadora de la composición cultural, lingüística e histórica originalmente diversa. Estas constituciones son multiculturales, pluriétnicas o plurinacionales (o podrían ser llamadas multinacionales, como denominan a las constituciones de España y Canadá), en el caso latinoamericano sea en una nación única o un Estado diverso.
Estas nuevas constituciones latinoamericanas, consecuentemente con la consagración de la existencia de los pueblos indígenas, les reconocen un catálogo de derechos diferenciados. Algunos autores señalan la influencia del Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, el único instrumento legal internacional vinculante relativo a los pueblos indígenas. Como las normas sobre derechos de los pueblos indígenas contempladas en la propuesta de nueva Constitución y las promovidas por organizaciones mapuches desde la década de los años 1980, las normas constitucionales de los países latinoamericanos superan las del Convenio 169 OIT, consideradas los estándares mínimos de los derechos de los pueblos indígenas.
Sea como se consignen en la arquitectura constitucional, las constituciones latinoamericanas –a diferencia de las anglosajonas de Canadá, Estados Unidos, Australia y Nueva Zelandia, por ejemplo, donde los orígenes y alcances de los derechos de los pueblos indígenas son significativamente distintos– reconocen la existencia y unos derechos consiguientes. La ubicuidad del reconocimiento de la existencia, en el Estado o en la nación, en alguna de las formas conocidas u otras, que definen el carácter diverso basado siempre en los pueblos indígenas, el catálogo de los derechos de los pueblos indígenas tiene similitudes en el reconocimiento de los derechos de libre determinación en sus asuntos internos, autogobierno, tierras y territorios (incluidos sus recursos naturales), jurisprudencia indígena, representación y participación, idiomas, entre los principales.
Las Naciones Unidas, solo un año después de proclamada la Declaración Universal de Derechos Humanos en 1948, reconoce dos tipos de Estados. En un memorándum dedicado a la clasificación y a la definición de las minorías, el secretario general distingue entre el Estado nacional, formado por una sola nación preexistente o por la fusión venturosa de varias naciones preexistentes en una sola; y el Estado multinacional, formado por dos o más que existen en calidad de comunidades humanas diferentes. Aunque esta distinción pudiera parecer retórica, de ningún efecto práctico porque los Estados son libres y soberanos de adoptarlas, las normas del derecho internacional de los derechos humanos definieron los derechos de las minorías nacionales en relación a estos regímenes de Estado y los Estados evaluados por la comunidad internacional en la justicialidad de los derechos de las minorías en cuanto sus políticas jurídicas correspondían a un Estado nacional o un Estado multinacional. Mientras que los pueblos indígenas forman unas comunidades humanas diferentes, como una categoría jurídica diferente en el derecho internacional de los derechos humanos.
Los Estados nacionales, por definición, excluyen toda concepción colectiva de los derechos de las naciones históricas o minorías nacionales y los pueblos indígenas argumentando la eventual disolución de la “unidad nacional” o, también, como entre algunos acá, de “privilegios” de los indígenas. Este rechazo de los derechos de los pueblos indígenas, particularmente, incluye, especialmente, el derecho de disponer de sí mismos. Los derechos de los pueblos indígenas no son rechazados por la justicialidad de éstos, sino por la concepción política e ideológica de la nación, que en muchos de los argumentos utilizados esconden el racismo y la desposesión de las tierras indígenas entregadas al mercado. Los fines de la ideología de los jacobinos en Francia eran, precisamente, integrar libremente a las minorías nacionales y los extranjeros en las clases bajas de la economía.
