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JOSE CURIPAN TOLEDO
Master of Arts in History
U. de Rusia Amistad de los Pueblos
En su última Cuenta Pública (1-6-2017), ante el Senado en pleno, la presidenta Bachelet dio a conocer dos iniciativas de ley que se entienden como respuesta a dos demandas del pueblo mapuche: La primera el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas de Chile -una antigua promesa realizada por el presidente Aylwin-; y la otra, la de representación de los pueblos indígenas en el parlamento -una reivindicación más reciente.
Algunas de las preguntas que surgen de inmediato son: ¿Qué tipo de reconocimiento se requiere? ¿Para qué sirve el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas? ¿Cómo aporta a morigerar el conflicto latente en la Araucanía? ¿Esto es lo que quieren los mapuches?
El reconocimiento constitucional es un compromiso manifestado en el acta del Encuentro de Nueva Imperial (1998) entre Patricio Aylwin y un nutrido grupo representativo de los pueblos originarios de Chile, en consecuencia, desde entonces se convirtió en uno de los tópicos que cruzaría toda la política indígenas de los gobiernos democráticos. Los pueblos indígenas que a lo largo de la historia del Estado chileno se han sentido desplazado de la preocupación de los gobiernos de turno ven en el reconocimiento constitucional un hito político en la institucionalidad chilena que por fin vendría a reconocer que es una nación conformada, desde sus inicios, por varias culturas y pueblos que aportaron con sus recursos naturales –aunque haya sido por la fuerza- a la configuración de ella. Esto es una verdad enorme, reconocida oficialmente, en el Informe de la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato de los Pueblos Indígenas (2003). Pero, ¿el reconocimiento en la Constitución chilena, asegura un mejor trato a los pueblos indígenas? Claro que no, todo depende del tipo de reconocimiento que se incluya en la constitución y de la institucionalidad que se cree para el ejercicio efectivo de tal reconocimiento; la disyuntiva está entre redactar un texto poético o uno que describa tácitamente los derechos reconocidos.
Veamos, entonces, algunas posibles respuestas a las interrogantes planteadas:
RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL
El propósito fundamental del reconociendo constitucional debería ser aquel que se identifica con el Estado Social de Derecho que reconoce niveles de vida digna para todas las personas en igualdad y sin discriminación, para ello, junto a los derechos individuales se deben reconocer, explícitamente, los derechos sociales, económicos y culturales. La descripción clara de estos derechos en la Constitución, cierra la puerta a interpretaciones posteriores que, interesadamente, pueda formular el legislador. Más aún, las demandas ancestrales y actuales de los pueblos indígenas de Chile giran indefectiblemente en torno a estos tres tipos de derecho que coinciden con los que debiera tener cualquier pueblo tal y como lo indica el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (vigente en nuestro país desde el 2009), “que reconoce el principio esencial de la libre determinación de los pueblos” como una forma de profundizar la democracia en las naciones. El mismo convenio aconseja a los estados el “reconocimiento de las capacidades de los pueblos indígenas para establecer sus propias necesidades y prioridades respecto a sus vidas, y mantener o recuperar su cultura”. Y, además, “Considerar el territorio como ámbito privilegiado y significativo para los pueblos indígenas: modo de vida, organización social y cosmovisión”. La articulación y empoderamiento pleno de los derechos sociales, económicos y culturales son la línea de partida para iniciar el tránsito hacia la anhelada autodeterminación[1] y autogobierno[2] que a nuestro parecer es la interpretación más adecuada a la demanda de autonomía enarbolada por el pueblo mapuche.
CLAVES PARA EL RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL
En todo caso el concepto de pueblo debe ser el eje en torno al cual gire la redacción del reconocimiento, porque no se trata de reconocer al indígena como sujeto de derechos individuales si no de derechos colectivos. Cualquier otro término (etnia, poblaciones, raza, etc.) que se quiera utilizar para identificar a los indígenas de Chile buscaría restar el estatus de colectivo del cual se desprenden los derechos de tercera generación.
El principio de reconocer a pueblos indígenas como tales está contenido en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (2006), aprobada por Chile en el 2007. En él se declara que los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. Y en virtud de ese derecho determinar libremente su condición política para alcanzar sin injerencias superiores su desarrollo económico, social y cultural[3].
El reconocimiento del estatus colectivo de los pueblos indígenas que habitan el territorio nacional, inexcusablemente dará paso para el reconocimiento de los derechos territoriales que se relacionan con el “derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado o adquirido.[Y que] Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otro tipo tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma. [Para esto] Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate”[4].
Si realmente se quiere avanzar hacia el encuentro de entendimientos convenientes para la paz social entre el Estado y los pueblos indígenas de Chile, irremediablemente, cualquier tipo de reconocimiento Constitucional no puede eludir que la demanda por la reivindicación territorial ha sido la base histórica de las demandas mapuches.
PARTICIPACION POLITICA
La formación de nuestra nación ha contado siempre con el importante aporte de sus pueblos originarios, sin embargo, ellos, siempre han estado excluidos de la toma de decisiones políticas. Las razones son múltiples y todas se relacionan con la historia del despojo que fue víctima el pueblo mapuche. Primero, el Estado les quito sus tierras, y luego aplicó una política asimilacionista sostenida en el discurso oficial de que todos los habitantes de este país somos chilenos sin diferencias de ningún tipo. Esta política estatal se extendió hasta los años de la dictadura militar de Pinochet, quien propuso que todo mapuche que no se encontrara vinculado a la tenencia de tierras comunitarias dejaba de serlo[5].
Con el retorno de la democracia y gracias a la presión político-social ejercida por las organizaciones mapuche se logró la redacción de una nueva ley que regularía la relación del Estado con los pueblos originarios de Chile.
En efecto, esta ley de nuevo tipo[6], que “reconoce que los indígenas de Chile son los descendientes de las agrupaciones humanas que existen en el territorio nacional desde tiempos precolombinos, que conservan manifestaciones étnicas y culturales propias siendo para ellos la tierra el fundamento principal de su existencia y cultura”; que además se propone la adquisición, protección y conservación de las tierras reclamadas y restituidas a sus dueños ancestrales con cargo al erario nacional; que junto con propiciar el desarrollo integral de sus representantes; y que define a quienes se deberá considerar como indígenas; sin embargo, no reconoce la participación política de los pueblos indígenas de la nación.
Sin lugar a dudas, es en la esfera del poder político y en especial en el relacionado con el legislativo donde se resuelve el tipo de democracia que queremos y que niveles de gobernanza queremos alcanzar. La experiencia rescatada de los países más desarrollados –que coincidentemente muestran los mejores resultados en el coeficiente de Gini[7]– son aquellos que se han preocupado de garantizar la representación política de las minorías; las democracias más desarrolladas son aquellas donde la representación de las minorías nacionales son protegidas para garantizar su representación en las esferas del poder político.
En el caso específico de los pueblos indígenas, los mejores niveles de buen trato con sus minorías étnicas son Nueva Zelanda y Canadá que han asegurado por ley la representación política de estos en sus parlamentos, y de paso han asegurado la paz social en materias indígena. Aquí, es valioso destacar que ambos países han actuado favorablemente en pro de sus primeras naciones por voluntad y convicción de sus gobernantes y clase política, incluso, yendo más allá de los acuerdos internacionales en materia de derecho indígena; estas naciones han actuado al margen del Convenio 169 de la OIT, el cual ni siquiera han reconocido, pero, sin embargo están a la vanguardia del buen trato y paz social con sus pueblos originarios.
En nuestro país, los sectores progresistas vienen desde finales de los años 90 proponiendo reformas a la constitución para alcanzar el reconocimiento constitucional y la participación política de los indígenas, sin embargo estas iniciativas no han podido ser aprobadas. Ya en 1999 un grupo de diputados de la Concertación presentaron la moción parlamentaria de “Reforma constitucional que reconoce la existencia de los pueblos indígenas y les otorga participación política en el Estado”. Este proyecto planteaba, entre otras materias, la creación de un padrón indígena y de un distrito especial del Congreso Nacional para le elección de tres senadores y diez diputados.
Otra iniciativa legislativa al respecto fue presentada, también por representantes de la Concertación, en 2012, aunque es muy parecida a la anterior, en esta se establece el principio jurídico de que los pueblos indígenas “son sujetos de derechos colectivos garantizados por la Constitución, uno de los cuales es precisamente el derecho a la participación y representación política”. El proyecto propone diez escaños de senadores y cuatro de diputados.
Más adelante, en 2001, el presidente Lagos creó la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato de los Pueblos Indígenas con el objetivo de recoger recomendaciones para construir la política indígena en el país. El informe entregado por esta comisión recomienda la necesidad del reconocimiento constitucional junto a una serie de derechos sociales, y también recomienda “la participación de los pueblos indígenas en la formación de la voluntad general de la nación, a través de la elección de sus propios representantes en el Senado y la Cámara de diputados”.
Como vemos, iniciativas y voluntades de entregar poder político a los mapuches no han faltado y no han sido pocas, empero, no logran avanzan. Esto se debe a que la entrega de poder a grupo importante de la sociedad chilena significa también quitárselo a otro. Y en el caso de los mapuches significa restárselo a los grandes intereses económicos que reinan en la Araucanía y que están representados por la derecha política en el Parlamento.
A pesar de los avances y retrocesos que hemos tenido como Estado en materia indígena la cuestión que tiene que ver con el reconocimiento y los derechos colectivos para los pueblos originarios parece no tener vuelta atrás, por eso nos parece pertinente, desde ya, ir revisando la forma de llevar a la práctica su participación y representación política:
Primero, contar con escaños parlamentarios reservados para ser ocupados por representantes de los nueve pueblos indígenas de Chile. Junto a esto se debe crear un padrón indígena universal y voluntario en donde se puedan inscribir todas las personas mayores de 18 años que cuenten con la correspondiente certificación de su calidad indígena[8]; la existencia de este padrón no debería obstar a la posibilidad de también estar inscrito en el padrón corriente y de ejercer el derecho a sufragar por los escaños tradicionales. El ejercicio de poder sufragar por los escaños reservados para indígenas no se opone a la posibilitada de votar, también, por los escaños tradicionales del parlamento. La oportunidad de votar en el padrón indígena es para asegurar la presencia de legisladores indígena en el parlamento. Y la opción de vota en el padrón corriente es para asegurar la presencia de legisladores progresistas que apoyen las materias de ley relacionadas favorablemente con los pueblos originarios.
Segundo, asegurar que la iniciativa de escaños reservados no sea una iniciativa temporal si no permanente. Hay opiniones interesadas en que la iniciativa solo sea aplicable por un tiempo acotado –dos o tres periodos electorales- para que deje de existir la obligatoriedad de contar con escaños especiales. Es apropiado y justo que la participación y presencia institucional indígena en el parlamento no pase de ser una anécdota.
Tercero, que la participación política indígena en los gobiernos regionales también se canalice a través de cupos reservados para los representantes de los pueblos indígenas que tengan presencia significativa en su territorio.
Y por último, erradicar del discurso oficial el concepto de “conflicto mapuche”[9] que solo aporta a mantener en la retina social los temas indígenas como una cuestión sin solución. Sería más adecuado entender la relación pueblo mapuche/Estado como una relación de oportunidad para construir una sociedad plurinacional, rica en sus componentes culturales, y con mayor capacidad de compartir las riquezas materiales e inmateriales que tenemos los pueblos representantes de las naciones que estábamos aquí antes que el Estado.
[1] El Contenido 169 no establece ningún límite al derecho a la autodeterminación, por tanto es compatible con todo instrumento internacional o nacional que pueda establecerlo o definirlo.
[2] Un objetivo principal del Convenio 169 es el de fijar las condiciones necesarias para el autogobierno y, a tal efecto, ofrece medios para que los pueblos interesados puedan mantener o asumir la gestión de sus vidas y destinos propios.
[3] Artículo 3, Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (2006)
[4] Artículo 26, ídem.
[5] En 1979, la Dictadura militar decretó la liquidación de los Títulos de Merced por Títulos de Propiedad Privada. Eran, los últimos reductos de sociabilidad que habían sobrevivido a la Ocupación de La Araucanía y que tenían por objetivo destruir el tejido social fundante del pueblo mapuche: vivir en comunidad.
[6] Ley 19.253 o Ley Indígena, promulgada el 28-09-1993. Fue el único compromiso cumplido del Acuerdo de Nueva Imperial.
[7] El coeficiente de Gini es una medida de la desigualdad ideada por el estadístico italiano Corrado Gini. Normalmente se utiliza para medir la desigualdad en los ingresos, dentro de un país, pero puede utilizarse para medir cualquier forma de distribución desigual.
[8] Las formas de acceder a la certificación de la calidad indígena se encuentran descritas en el Párrafo 2° de la Ley Indígena.
[9] El concepto conflicto, se entiende como situaciones hipotéticas que son excluyentes entre si y donde una parte trata de imponerse sobre la otra. Más vale entender la cuestión mapuche como un problema, puesto que este concepto se entiende como una falla –en este caso de carácter social- que necesariamente requiere una solución, y el método para encontrarla pasa por la voluntad política de la parte que tiene mayor poder para negociar.
