Existen motivos para aprobar el tratado, porque abre nuevos mercados y abre espacios de diversificación productiva, así como la posibilidad de generar algunas cadenas de valor con Perú, Colombia y otros países. También porque impulsa el multilateralismo comercial en una era de políticas mercantiles proteccionistas y de guerra fría. Pero, como ya sabemos, el CPTPP presenta problemas que se pueden agravar si el gobierno presenta malos proyecto de ley.
La Cámara de Diputados aprobó el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP), con una oposición que votó dividida. Respeto la opinión de quienes rechazaron el tratado y también de quienes lo apoyaron, pero creo que fue un error político no haber propuesto un Protocolo de Acuerdo a ser incorporado en la ley que apruebe dicho tratado. En efecto, el debate se polarizó, lo que facilitó la labor del gobierno y dividió a la oposición.
Es profundamente negativo el actual escenario de acusaciones mutuas, donde unos acusan de “populistas” e “inconsecuentes” a los que votaron que no, al tiempo que otros califican de “traidores” a los que votaron que sí. Si la oposición sigue por este sendero, es altamente probable que se presente dividida a las próximas elecciones y sufra derrotas electorales frente a la derecha.
Sin embargo, creo que la oposición en el senado tiene la oportunidad de construir un acuerdo que agrupe a la oposición y obligue al gobierno a importantes compromisos. Para explicar esta posibilidad, este artículo se divide en tres partes. Las dos primeras partes analizan críticamente los argumentos de quienes aprobaron y rechazaron el tratado. Y la tercera propone los contenidos del Protocolo de Acuerdo que propongo, con la esperanza que sea discutido en el senado.
I
Análisis crítico de los argumentos de quienes apoyaron el CPTPP
Quienes desde la oposición llamaron a aprobar el CPTPP, argumentaron que ello corresponde a una política exterior que tiene casi tres décadas de vigencia y que resultó en 26 acuerdos comerciales con 64 países, que representan el 86% de la economía mundial. Esta política comercial no sólo abrió mercados, sino que diversificó la dependencia económica de un país de tamaño mediano que está en la periferia del capitalismo mundial. Por ello Chile impulsó un multilateralismo que no solo fue comercial sino también político. Cabe aclarar que ello estuvo muy lejos de ser una copia de la apertura unilateral que impulsó la dictadura, que no tuvo visión ni capacidad política para intentar acuerdos comerciales. Lo que se hizo después de 1990 fue obra de la centro-izquierda. La derecha no innovó en esta materia.
Estos argumentos son correctos, pero el problema es que contienen tres graves omisiones. Primero, los tratados de libre comercio no aseguran per se el desarrollo sostenible y sustentable que Chile requiere. Prueba de ello es que después de 15 años de funcionamiento del Tratado de Libre Comercio (TLC) Chile-EE.UU, la participación de las frutas y el cobre en las exportaciones totales de Chile a EE.UU es mayor a la que había en el 2003. Es decir, no hubo diversificación productiva relevante. Por ello es indispensable que la política comercial se articule con una política macroeconómica orientada al desarrollo, como lo ha insistido Ricardo Ffrench-Davis. Ello debe ser acompañado por una política regulatoria más avanzada, que impida el abuso monopólico que afectan a las pymes y al consumidor, que proteja el medio ambiente y que también impida la corrupción que impacta negativamente el crecimiento.
En particular, resulta clave que Chile impulse una política de desarrollo basada en la innovación. Al respecto, nuestro país arrastra una profunda y ya histórica debilidad en esta materia. Prueba de ello es que el gasto en I+D como porcentaje del PIB es menos del 0,4% del PIB, lo que evidencia el enorme rezago respecto al promedio actual de los países de la OECD. Peor aún, también evidencia que Chile tiene un sistema de innovación subdesarrollado. En efecto, el gasto actual en I+D como porcentaje del PIB, es menos de la mitad del gasto en I+D que tenían los países desarrollados intensivos en RRNN a fines de los sesenta, cuando estos tenían el PIB per cápita de Chile hoy (Australia, Canadá, Nueva Zelandia y Dinamarca, por ejemplo).
Segundo, los tratados de libre comercio contienen disposiciones que, mal aplicadas, podrían impedir el acceso a medicamentos a precios razonables, así como entrabar el acceso al conocimiento y al patrimonio cultural mundial. También podrían afectar la protección al medio ambiente y, no menos importante, podrían socavar la innovación tecnológica en nuestro país. Desconocer estos problemas es un absurdo. Como todo tratado de comercio, el CPTPP está lleno de detalles complejos que no pueden ser ignorados por un discurso triunfalista. Esta omisión generó un vacío político que impidió construir una posición común dentro de la oposición.
Y tercero, el multilateralismo comercial siempre debe ser acompañado por un multilateralismo político. Frente a la emergencia de una nueva guerra fría, este gobierno no puede alinearse con un lado, ni puede aceptar demandas como las que formuló recientemente el Sr. Pompeo. No podemos ser simples peones de la política de EE.UU. Por ello se debe recoger las lecciones de UNASUR y avanzar hacia una nueva versión latinoamericana para las siguientes décadas. En este sentido, debe quedar claro que el CPTPP es una demostración de multilateralismo comercial lo que es bueno. Pero, ello no necesariamente expresa un multilateralismo político, porque por motivos geopolíticos Australia, Canadá, Japón y Nueva Zelandia tienen una política exterior y defensa estrechamente articulada con la de EE.UU.
II
Análisis crítico de los argumentos de quienes rechazaron el CPTPP
Quienes rechazaron el CPTPP han argumentado que este tiene un impacto marginal en el crecimiento, porque Chile ya tiene acuerdos con cada uno de los restantes 10 miembros del tratado. Ello es cierto. Al mismo tiempo, señalan que el tratado establece exigencias que afectan tanto el bienestar social como el medio ambiente y el desarrollo inclusivo. Sus argumentos reflejan un descontento social con el agotamiento del tipo de globalización que predominó en los últimos treinta años. En efecto, en la última década, la globalización ya no parece causar un crecimiento elevado como entre 1990-1998, no contribuye a disminuir la desigualdad, facilita las rentas financieras y la extracción de renta sobre los recursos naturales, generando además problemas ambientales cada vez más significativos.
El argumento general tiene sentido, pero varias de sus críticas específicas no tienen fundamentos, al tiempo que otras resultan razonables.
Primero, el CPTPP tiene pocas innovaciones respecto a los tratados que Chile ya suscribió en el pasado, particularmente el TLC Chile-EE.UU del 2004. Además, las críticas al CPTPP parecen desconocer la historia concreta de los acuerdos de comercio y no aprecian que los tratados siempre contienen silencios y ambigüedades. Como dirían los de mi profesión, los tratados son contratos incompletos. Lo que no está es materia no concordada. Lo que está ambiguo es materia de interpretación. Esto es lo que da espacio de maniobra y de autonomía a cada país, pero también genera una permanente lucha político-social en torno a las leyes, reglamentos y decretos de implementación.
En efecto, fueron esas ambigüedades y silencios que resultaron de la negociación del TLC Chile-EE.UU en 2003, las que permitieron presentar proyectos de ley en propiedad industrial y derechos de autor que se adecuaban a los intereses de Chile, donde las organizaciones de la sociedad civil tuvieron una contribución fundamental. No constituyen el modelo ideal que quisiéramos, pero el hecho es que Chile no adoptó el modelo estadounidense. Ello explica porque entre 2003 y 2018, el gobierno de EE.UU puso a Chile (junto con China) en la lista de “prioridad roja” de países que no respetan la propiedad intelectual. No hay ningún otro país latinoamericano en esa lista.
Segundo, no es efectivo que el CPTPP abre camino para patentar animales y plantas. El CPTPP sólo establece la opción, tal como lo hicieron los TLC con EE.UU y con la UE en el 2004. Incluso ello está parcialmente en el acuerdo OMC de 1994. Chile siempre será presionado para adoptar este camino, pero ello depende de la dinámica político-social del país, como quedó demostrado en la ley de propiedad industrial del 2005.
Tercero, tampoco es cierto que el CPTTP obligue a una regresión en los derechos laborales. Los once países concordaron en abolir el trabajo infantil y el trabajo forzoso, así como reafirmaron el principio de libertad sindical. Es cierto que el texto no contiene el derecho a la huelga o al trabajo decente, pero ello evidencia un silencio que no establece obligaciones para Chile. Si bien es efectivo que la legislación laboral en Chile favorece a los empresarios y precariza el empleo, ello ha sido principalmente una responsabilidad de la derecha que jamás argumentó supuestos impedimentos de los TLC, sino sus conocidos argumentos de que ello aumenta los costos de las empresas y genera inestabilidad social.
Y cuarto, el CPTPP no establece que las empresas estatales serán privatizadas. Es cierto que el tratado establece un trato no discriminatorio a terceras empresas que venden o compran bienes o servicios de las empresas públicas, pero esto no es irrazonable. También establece que un fondo soberano de inversión no puede invertir en una empresa estatal, si causa daño a otro país signatario del tratado. Aun así, Chile excluyó a Codelco, ENAP, Enami, TVN, Metro, Banco Estado de tales compromisos. Asimismo, Chile puede crear nuevas empresas estatales y puede capitalizar empresas públicas vía endeudamiento o mediante transferencias desde el gobierno central. O sea, Chile puede crear la empresa estatal del litio, así como otras empresas estatales. El problema no es el CPTPP, sino la Constitución de 1980 y la ley orgánica del Estado Empresario.
Podría seguir discutiendo múltiples aseveraciones erradas de los críticos al tratado, pero he preferido concentrarme en los temas principales. Al mismo tiempo, creo que hay críticas y preocupaciones que son razonables y deben ser consideradas. Destaco las principales.
Primero, el gobierno y el congreso deben comprometerse a que los medicamentos de origen biológico tengan el mismo plazo de protección de datos que los medicamentos de origen químico (5 años).
Segundo, Chile debe reafirmar que no patentará plantas ni animales. Esto es muy importante. Los avances de la biología sintética y de la tecnología CRISP, generarán una creciente presión sobre Chile. Por ello el Protocolo de Acuerdo debe reafirmar que las patentes son sólo para secuencias de ADN debidamente aisladas (Ley de PI del 2005), que resultan de una modificación genética. Esto es crucial para procesos industriales y mineros, o para terapias de salud y vacunas. Sin embargo, Chile no debe permitir patentar plantas ni animales genéticamente modificados (salmones, por ejemplo).
Tercero, el CPTPP no hace más que reafirmar el compromiso establecido en el TLC Chile-EE.UU de 2003 de adecuar su legislación a la versión 1991 de la Unión Internacional de Protección de Obtentores de Vegetales (UPOV 1991). ¿Por qué no lo ha aplicado en estos 15 años? Porque los parlamentarios de regiones, tanto de oposición como de gobierno, se resistieron a facilitar la monopolización de la producción de semillas, encareciendo el acceso de pequeños productores agrícolas a las semillas. Esto constituye un problema efectivo que debe ser abordado con responsabilidad social.
Cuarto, el CPTPP permite a Chile que el ISP otorgue autorizaciones sanitarias a medicamentos, sin tener que investigar si son patentados o no. El argumento de Chile es que el ISP protege un bien público como es el derecho de acceso a la salud. Si hay disputa entre una empresa dueña de una patente y una empresa de genéricos, esto se resuelve en la justicia. En cambio, el modelo estadounidense establece que el FDA debe informar a los propietarios de patentes y al Departamento de Propiedad Industrial de EE.UU (equivalente al INAPI). Esto se llama vínculo administrativo, que es distinto al vínculo judicial que Chile estableció.
Sin embargo, el CPTPP también contiene una figura que mal aplicada, podría conducirnos a un “vínculo administrativo”. En efecto, según el tratado el ISP debe “notificar” al propietario de una patente cuando otra empresa (generalmente un productor de genéricos) presente una solicitud de autorización sanitaria. Esto de hecho ya existe en Chile. Ahora bien, el principio de transparencia no debiera obligar al ISP a investigar si se violan patentes. Y, además, solo debería asegurar que la notificación es válida cuando se publica en un portal de Internet, entregando la información indispensable. Sin embargo, lo más importante es que el gobierno debe comprometerse a presentar un proyecto de ley que impida la litigación oportunista de empresas propietarias de patentes, que sólo buscan impedir o demorar que una empresa de genéricos produzca y comercialice medicamentos que serán más baratos. Esto es un problema que Chile ya enfrenta.
Y quinto, un anexo del CPTPP contiene un listado de 20 normas “suspendidas” que se estaban negociando con EE.UU, hasta que Trump decidió retirarse del tratado. Esto resulta muy curioso ¿Cómo se interpretará jurídicamente el novedoso concepto de cláusula “suspendida”? ¿Quiere decir que el gobierno las negocia y ratifica sin intervención del congreso? Y si EE.UU plantease en el futuro volver al tratado, es evidente que querrá incorporar estas 20 cláusulas que podrían generar un CPTPP “plus”. En este escenario ¿Qué debe hacer Chile? Por ello es indispensable establecer una clara interpretación jurídica y decisión política. Toda ambigüedad podría ser aprovechada por un gobierno que esté por alinearse con EE.UU, sin asegurar los intereses de Chile.
III
La necesidad de un Protocolo para el CPTTP
Existen motivos para aprobar el tratado, porque abre nuevos mercados y abre espacios de diversificación productiva, así como la posibilidad de generar algunas cadenas de valor con Perú, Colombia y otros países. También porque impulsa el multilateralismo comercial en una era de políticas mercantiles proteccionistas y de guerra fría. Pero, como ya sabemos, el CPTPP presenta problemas que se pueden agravar si el gobierno presenta malos proyecto de ley.
Dado que la Cámara de Diputados ya aprobó el proyecto de ley, la oposición en el senado debería generar un diálogo político más avanzado y mejor fundamentado, entre quienes aprueban o rechazan el tratado. El camino que se debería optar es impulsar un protocolo de acuerdo que se incorpore a la ley que apruebe el CPTPP, generando compromisos no sólo para este gobierno, sino para los que vienen. Los puntos del Protocolo deberían ser al menos ocho:
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Si Chile está dispuesto a ceder parte de su soberanía en eventuales disputas con inversionistas ante tribunales arbitrales ¿por qué no podría suscribir el Pacto Mundial sobre Migración de Marrakech, el Acuerdo de Escazú sobre protección del medio ambiente y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW)?
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El Protocolo debe reafirmar que Chile no patentará plantas y animales. Al mismo tiempo, debe establecer que Chile optará por 5 años para protección de datos para fármacos de origen biológico, el mismo que tienen los principios activos de los medicamentos de origen químico.
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El Protocolo debe reafirmar el balance que debe existir entre la protección de los derechos de autor, especialmente en el mundo digital, y los derechos sociales de acceso el conocimiento y al patrimonio cultural y científico de la humanidad. Esto es fundamental, porque la difusión del conocimiento genera nuevas olas de innovación y Chile no tiene porque sobreproteger la propiedad intelectual, porque ello inhibe innovaciones subsecuentes.
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Chile debe reafirmar que el ISP protege un bien público que es el derecho del acceso a la salud y no debe involucrarse en disputas entre privados de la industria de productos farmacéuticos y agroquímicos. La autorización sanitaria será accesible para todo el público. Además, los recursos judiciales deben estar sometidos a reglas que impidan la litigación oportunista, orientada a impedir o retrasar la entrada al mercado de medicamentos genéricos.
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Cuando el gobierno envíe una ley que ratifique UPOV 1991, debe asegurarse que se protege el acceso gratuito de los pequeños agricultores a las semillas;
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El CPTTP incluye la protección de conocimientos tradicionales. El gobierno debe comprometerse a un proyecto de ley, para lo cual requiere de experiencia internacional y de participación ciudadana, especialmente de los pueblos originarios.
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El Protocolo debe establecer que cualquier negociación sobre las 20 cláusulas “suspendidas”, podría implicar un CPTPP “plus”. Y ello implica que el gobierno chileno de turno negocie con transparencia, asegure participación de la sociedad civil y que esté está obligado a que cualquier modificación sustantiva del CPTTP sea aprobada por el congreso. En caso que Chile no acepte estos u otros puntos que se acuerden por la mayoría de los miembros del tratado, Chile debe tener la libertad de mantenerse en el CPTTP actual. Esto ya ocurre con otros tratados internacionales como UPOV.
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El Protocolo debe establecer con claridad que Chile requiere impulsar una política de desarrollo basado en la innovación y las ciencias. Todos los tratados de libre comercio requieren de políticas públicas orientadas a asegurar que Chile desarrollo políticas de desarrollo basadas en la innovación y en las ciencias. Esto es fundamental para la competitividad mundial y la diversificación productiva de Chile.
Esta es una propuesta de Protocolo que podría ampliarse a otras temáticas. Creo que las bancadas opositoras del senado podrían construir un acuerdo sobre esta materia y, por cierto, negociarla con el gobierno. Si este se niega, será su responsabilidad que el senado rechace el CPTPP.
