Autonomía, autodeterminación y política jurídica: el Programa de Michelle Bachelet

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En una reciente columna de opinión el cientista político Claudio Fuentes (El Mostrador, 11.11.2013) puso en duda la coherencia e integridad del apartado sobre los pueblos indígenas del Programa de Michelle Bachelet. Después de reconocer las virtudes de las medidas sobre reconocimiento jurídico, nueva institucionalidad y reparación respecto de los pueblos indígenas, Claudio Fuentes sostiene que existe una contradicción entre el reconocimiento del derecho a la autodeterminación con el no reconocimiento del carácter plurinacional del Estado causado por un “miedo atávico a la fragmentación del país”. Sostiene que el temor a la indivisibilidad del Estado es la causa de negarse a “reconocer naciones dentro del Estado”. Esta negativa a reconocer la plurinacionalidad del Estado consecuentemente convertiría en ilusoria la autodeterminación territorial de los pueblos indígenas propuesta en el Programa de Michelle Bachelet. Igualmente Claudio Fuentes cuestiona la ausencia de varias medidas recomendadas en el Informe de la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato. Así, estas incoherencias y ausencias colocarían al Programa sobre Pueblos Indígenas al nivel de la primera oleada de reformas constitucionales de América Latina de la década de los años 1980.

El primer cuestionamiento se trataría de una incoherencia fundada en el principio de que solamente los conglomerados indígenas catalogados como “naciones”, constituido en un requisito jurídico (y moral), tienen derecho a la autodeterminación. Este principio, así, debiera ser traducido en el reconocimiento del carácter plurinacional del Estado. Sólo el reconocimiento de “naciones indígenas” y el consiguiente carácter plurinacional del Estado garantizarían el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas. Para Claudio Fuentes solamente el uso de los términos “naciones indígenas” y “plurinacionalidad” constituyen garantías del reconocimiento del derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas. Mientras que el principio de la indivisibilidad del Estado sería opuesto al ejercicio de la autodeterminación de los pueblos indígenas, tales términos tendrían la virtud de construir un Estado unido en la diversidad.

Para Claudio Fuentes solamente tales conceptos aseguran tales derechos indígenas, no otros ni tampoco la política jurídica. Esta objeción fue saldada en el debate internacional sobre los derechos de los pueblos indígenas hace ya unas décadas atrás. En la década de los años 1980 el movimiento internacional indígena asumió emplear calificativos apropiados para en justicia reclamar el derecho a la autodeterminación, negado prácticamente desde la formación de los modernos Estados nacionales. El calificativo de “naciones”, utilizado desde hace algunos años en América Latina por algunas organizaciones indígenas, fue empleado por primera vez por organizaciones indígenas de Estado Unidos en la década de los años 1970 para significar el derecho a la autodeterminación que derivaba de haber firmado tratados con los Estados.

El recurso de este calificativo, como el de otros términos, tiene para el movimiento indígena el mismo alcance indicativo, esto es, denotar que son comunidades humanas diferentes como anteriores a la existencia del Estado, en consecuencia, beneficiarios del derecho a la autodeterminación. Los pueblos indígenas han optado por calificarse bajo distintos términos. Todas estas variantes semánticas tienen un significado más político que jurídico por cuanto, en sentido estricto, sólo tienen un valor indicativo y no bastan para crear o denegar derechos. Mas los calificativos de “pueblos” o “naciones” recurridos por las organizaciones indígenas no los definen jurídicamente como merecedores del derecho a la autodeterminación. En la segunda oleada de reformas constitucionales en América Latina de la segunda mitad de los años 1990, en las cuales se avanzara sustancialmente en el reconocimiento de los derechos indígenas, fue reconocido el derecho de los pueblos indígenas a la autodeterminación en la forma de autonomía política y administrativa en donde los sujetos de derechos fueron los “pueblos indígenas”. En la última oleada de reformas constitucionales de Bolivia, Ecuador y Venezuela ─a la que se refiere Claudio Fuentes─ cambiaron los calificativos pero, en relación a la segunda oleada de reformas constitucionales, se repitieron los preceptos jurídicos respecto de los pueblos indígenas relativos a la calificación de los sujetos de derecho y el carácter del Estado. Las Constituciones de Bolivia (2007) y de Ecuador (2008) reconocen la existencia de “naciones y pueblos indígena originario campesinos” y “pueblos y nacionalidades indígenas”, respectivamente, caracterizando ambas al Estado como “plurinacional”; mientras que la Constitución de Venezuela (2009) reconoce la existencia de “pueblos indígenas” y define el Estado como “multiétnico y pluricultural”.

Pero estas tres constituciones políticas reconocen el derecho a la autonomía a ejercerse en “territorios” o “circunscripciones” indígenas en donde se aplica la justicia indígena y las leyes de afectación directa sobre sus territorios y recursos naturales deberán ser sometidas a un referendo aprobatorio en los mismos territorios. Este último precepto no es nada original, conviene señalar, ya que se trata de un mecanismo contemplado como derecho de consulta en el Convenio 169 de la OIT ratificado por estos países. Así, el reconocimiento de la autonomía ocurre indistintamente de la catalogación dada a los grupos indígenas.

Actualmente el término “pueblos indígenas” se considera en el derecho internacional como el más apropiado para representar el reconocimiento originado en la identidad colectiva y los atributos correspondientes de los grupos indígenas.

Mientras que en algunos se han empleado otros términos para definirlos, los derechos reconocidos jurídicamente guardan correspondencia con las normas del derecho internacional de los pueblos indígenas. Todo esto demuestra que siendo la catalogación de los grupos indígenas como “naciones” o “pueblos”, sólo la inclusión en los ordenamientos constitucionales de preceptos concretos permite la articulación de posiciones jurídicas igualmente concretas relativas a los derechos de los pueblos indígenas.

Los nombres dados a los grupos indígenas tienen un valor indicativo de la condición política; sólo el consiguiente catálogo de preceptos jurídicos reconocidos puede ser la medida de realización de los derechos indígenas. En consecuencia, el Programa de Michelle Bachelet sobre pueblos indígenas debe ser medido por los derechos a reconocer relativos, en este caso, a la autonomía y la autodeterminación.

El segundo cuestionamiento de Claudio Fuentes referido a la omisión de las medidas recomendadas por la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato revela un desconocimiento del plan de proyectos de ley sobre pueblos indígenas ingresados al Congreso Nacional. Varias de estas recomendaciones efectivamente fueron contenidas en el Programa “Re-Conocer: Pacto Social por la Multiculturalidad” presentado el 1 de abril de 2008, durante el gobierno de la Presidenta Bachelet, entre las cuales se cuentan la elección de diputados indígenas mediante el sistema electoral especial de asientos reservados y de Consejeros Regionales Indígenas electos por los propios pueblos indígenas. Todas estas iniciativas, así como otras que fueron mantenidas paralizadas durante el gobierno de Piñera, deberán sumarse a las nuevas medidas del futuro gobierno de la Presidenta Bachelet.

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